El Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (TSJA) ha anulado el régimen de circulación de la ZBE de Málaga al considerar discriminatorio que vehículos sin distintivo ambiental pudieran circular por la ciudad cuando estaban domiciliados fiscalmente en Málaga, mientras que otros vehículos con las mismas características y procedentes de otros municipios eran sancionados.
La sentencia que ha llevado al Ayuntamiento de Málaga a suspender las sanciones de su Zona de Bajas Emisiones (ZBE) no cuestiona la obligación de las ciudades de implantar estas áreas, pero sí introduce un nuevo elemento de inseguridad jurídica para los municipios que están aprobando sus propias restricciones al tráfico. En Castilla-La Mancha, seis ciudades están obligadas a disponer de una ZBE y una de ellas, Guadalajara, ya ha visto cómo los tribunales anulaban su ordenanza.
La Sala considera que utilizar la domiciliación del vehículo como criterio para permitir o impedir la circulación afecta a la libre circulación de personas y mercancías y vulnera los principios de libertad de empresa y unidad de mercado. El tribunal concluye que no existía una justificación técnica proporcionada, ambientalmente imperiosa y no discriminatoria para establecer esa diferencia. La sentencia, sin embargo, no cuestiona la necesidad de que Málaga disponga de una ZBE ni invalida su justificación ambiental.
El Ayuntamiento malagueño ha terminado suspendiendo las sanciones y prepara una nueva regulación después de que la resolución judicial haya dejado sin efecto el capítulo de su ordenanza dedicado a la ZBE. El consistorio deberá determinar además qué ocurre con los expedientes sancionadores tramitados bajo el régimen ahora anulado.
La sentencia no elimina la obligación de crear ZBE
El caso de Málaga no supone que las ZBE hayan sido declaradas ilegales en España. La Ley de Cambio Climático obliga a los municipios de más de 50.000 habitantes a establecer estas zonas, mientras que la obligación también alcanza a municipios de más de 20.000 habitantes cuando se superan determinados valores límite de contaminación.
El Real Decreto 1052/2022 establece los requisitos que deben cumplir las zonas de bajas emisiones y determina que las restricciones de acceso, circulación y estacionamiento deben afectar prioritariamente a los vehículos con mayor potencial contaminante y ser proporcionales a los objetivos de calidad del aire y reducción de emisiones.
La normativa exige además que los proyectos municipales incorporen objetivos cuantificables y que las restricciones estén suficientemente motivadas. Por ello, la sentencia de Málaga supone un aviso para los ayuntamientos: la obligación legal de implantar una ZBE no permite establecer cualquier régimen de acceso o sanción.
Los tribunales ya han anulado anteriormente regulaciones de ZBE en otras ciudades por diferentes motivos. Barcelona, Gijón y Madrid han protagonizado algunos de los principales litigios, mientras que en Barcelona el Tribunal Supremo confirmó la anulación de la primera regulación de la zona.
Seis ciudades de CLM están obligadas
En Castilla-La Mancha, las ciudades obligadas a disponer de una ZBE son Albacete, Ciudad Real, Cuenca, Guadalajara, Talavera de la Reina y Toledo. La Cámara de Cuentas regional ha reclamado este mismo mes que las seis aceleren la aprobación y puesta en funcionamiento de sus zonas, incluidos los sistemas de control y los regímenes sancionadores.
El informe de fiscalización pone de manifiesto el retraso acumulado en la región. A 31 de marzo de 2025, únicamente Guadalajara contaba con una ZBE implantada, aunque fuera de plazo, mientras que Albacete, Ciudad Real, Cuenca, Talavera y Toledo se encontraban todavía en diferentes fases de elaboración o tramitación.
Desde entonces se han producido avances, aunque con modelos y calendarios muy diferentes.
Guadalajara ya tiene un precedente judicial
La ciudad de Guadalajara presenta el caso más directamente relacionado con la seguridad jurídica de estas ordenanzas. El Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha anuló en abril la ordenanza municipal de su ZBE porque se había aprobado sin que previamente estuviera aprobado el Plan de Movilidad Urbana Sostenible (PMUS), requisito exigido por la normativa estatal.
La sentencia no tuvo un efecto práctico sobre las restricciones al tráfico porque la zona todavía no estaba funcionando. El Ayuntamiento ha optado por preparar una nueva regulación y prevé su implantación en los próximos años.
El caso de Guadalajara y el de Málaga responden a problemas jurídicos diferentes, pero ambos muestran los riesgos a los que se enfrentan los ayuntamientos cuando las ordenanzas de movilidad no cumplen de forma estricta los requisitos legales.
Diversidad de escenarios
Albacete aprobó definitivamente su ordenanza de ZBE en junio y tenía previsto instalar las cámaras necesarias para poner en funcionamiento el sistema. Su modelo establece un régimen poco restrictivo y contempla excepciones y condiciones específicas para los vehículos que acceden al perímetro.
Cuenca dispone de ordenanza aprobada, pero ha ampliado hasta el 31 de diciembre de 2027 la moratoria del régimen sancionador. De esta forma, las multas vinculadas a la ZBE no comenzarían a aplicarse hasta 2028, mientras el Ayuntamiento completa las actuaciones de movilidad, señalización y medición de la calidad del aire.
Talavera de la Reina aprobó definitivamente su ordenanza en septiembre. El Ayuntamiento ha defendido un modelo de implantación proporcional y ha señalado que su entrada en vigor no supondrá restricciones a la circulación ni sanciones por acceder a la zona.
Ciudad Real cuenta igualmente con una ordenanza reguladora, aunque la Cámara de Cuentas ha advertido de que el grado de implantación efectiva de las ZBE en las ciudades de la región sigue siendo desigual y reclama que se complete su puesta en funcionamiento.
Toledo, por su parte, continúa pendiente de resolver el bloqueo político de su ordenanza. El proyecto técnico de la ZBE llegó a avanzar durante la pasada legislatura, pero la propuesta de ordenanza fue rechazada en el Pleno municipal. La falta de implantación mantiene además en riesgo fondos europeos vinculados a actuaciones de movilidad sostenible.
El criterio de Málaga, especialmente relevante
El principal efecto de la sentencia malagueña sobre Castilla-La Mancha no es, por tanto, la anulación automática de ninguna ZBE regional, sino el precedente que establece sobre los criterios utilizados para conceder excepciones.
El TSJA ha dejado claro que una ciudad no puede favorecer a los vehículos domiciliados en su término municipal frente a otros con idénticas características contaminantes sin una justificación técnica suficiente. El criterio ambiental debe prevalecer sobre el lugar donde esté domiciliado el vehículo.
Esto puede resultar especialmente relevante para las ordenanzas que establecen moratorias o excepciones para residentes, vehículos domiciliados en el municipio o determinados colectivos. Estas diferencias no son necesariamente ilegales, pero tendrán que estar suficientemente justificadas y superar los principios de proporcionalidad y no discriminación.